Todos los nombres SARAMAGO, José


SARAMAGO, José. Todos los nombres - 1ra ed., 6a reimp - Argentina : Alfaguara, 2004.
323 p.
ISBN 950-511-415-X

Indización Juridica

DERECHO ADMINISTRATIVO > FALTAS DE SERVICIO / ÉTICA EN LA FUNCIÓN PÚBLICA
DERECHO CIVIL > RESPONSABILIDAD CIVIL
DERECHO CONSTITUCIONAL > IGUALDAD ANTE LA LEY / DERECHO A LA PRIVACIDAD
DERECHO PENAL > DELITOS CONTRA LA FE PÚBLICA > FALSIFICACIÓN DE DOCUMENTOS POR FUNCIONARIO PÚBLICO

Vinculación:

En el relato, un empleado de registro civil, con la afición de recopilar datos de celebridades, se afana en averiguar la historia de una mujer desconocida, cuya ficha encontró por casualidad. En ese proceso incumple deberes funcionales y causa daños a terceros.

Citas textuales:

      • “Los efectos de esta inquietud constante, obsesiva, se manifestaron pronto en errores en el trabajo … don José, hasta aquí apreciado por sus varios superiores como un funcionario competente, metódico y dedicado, comenzó a ser objeto de avisos severos … algo que ofendía seriamente las tradiciones operativas de la Conservaduría General (p. 88)
      • “Si el director del colegio denuncia el asalto a la policía y se abre una investigación en serio, don José irá a la cárcel … hay que imaginarse el descrédito y la vergüenza que para siempre mancharán la reputación de la Conservaduría General del Registro Civil” (p. 136)
      • “Don José no podía descubrir ante los ojos de nadie que escondía … las fichas escolares de una mujer desconocida y un cuaderno de apuntes con el relato de su asalto al colegio donde ella había estudiado” (p. 158)
      • “Era un trabajo simple, pero de responsabilidad … Los errores de los copistas son los que menos disculpa tienen … reconocer una distracción es confesar que se pensaba en otra cosa, en vez de tener la atención puesta en nombres y en fechas cuya suprema importancia les viene de ser ellos … quienes dan existencia legal a la realidad de la existencia” (p.185)
      • “don José, más que escarmentado por las dificultades que se vio obligado a enfrentar durante su peligrosa aventura de escalada y robo en el colegio, había aprendido que en la vida todas las precauciones son pocas, principalmente cuando se abandonan las vías rectas del proceder honesto para encaminarse por los atajos tortuosos del crimen” (p. 188)
      • “Como funcionario de la Conservaduría General, don José dispone de toda la legitimidad para acceder a cualquier documento de registro civil, que es … la propia sustancia de su trabajo, por tanto alguien podrá extrañarse de que, al notar la falta de la ficha, no hubiese dicho al oficial de quien depende, Voy adentro a buscar la ficha de una mujer que ha muerto. La cuestión es que no bastaría anunciarlo, tendría que dar una razón administrativamente fundada y burocráticamente lógica” (p. 189)
      • “A lo largo de varias semanas, ignorante del peligro, inconsciente de la amenaza, estuvo bajo la inminencia del desastre absoluto que hubiera sido la revelación pública de las irregularidades de su comportamiento profesional, del continuo y voluntario atentado que estaba cometiendo contra las venerandas leyes deontológicas de la Conservaduría General del Registro Civil” (p. 218)
      • “La mujer intervino preguntando, Y qué pretende la Conservaduría saber de nosotros, La causa inmediata del suicidio, en primer lugar, Y en segundo lugar, preguntó el hombre, Los antecedentes, las circunstancias, los indicios, todo lo que pueda ayudarnos a comprender mejor lo sucedido, No es suficiente para la Conservaduría saber que mi hija se mató, Cuando les dije que necesitaba hablar con ustedes por razones de estadísticas, estaba simplificando la cuestión … hoy en día lo que se pretende es conocer … el cuadro psicológico en que se desarrolla el proceso de suicidio” (p.295)
      • “El caso de la mujer desconocida había llegado al final, sólo faltaba esta indagación en el colegio, después la inspección de la casa, si tuviera tiempo todavía haría una visita rápida a la señora del entresuelo derecha … Se preguntó … si volvería a sus colecciones de gente famosa” (p.304)
      • “Usted parece que se considera lo bastante dueño de la Conservaduría para distraer documentos oficiales del archivo, Puedo explicarlo, No es necesario, he seguido regularmente sus actividades … Mañana presentaré mi dimisión, Que yo no aceptaré. Don José lo miró sorprendido … Por qué, … una vez que estoy dispuesto a convertirme en cómplice de sus irregulares acciones” (p.321)

Interrogantes:

      • La responsabilidad civil de los funcionarios públicos cuando actúan ilícitamente (en este caso por utilización de datos, falsificación y adulteración de documentos públicos), y provocan daños a otros, ¿debe regirse por las normas legales del derecho privado?
      • ¿Existe en el caso del titular de la dependencia pública (el Conservador) responsabilidad del principal por ilicitud del dependiente (don José)?
      • ¿El régimen jurídico vigente de responsabilidad del Estado garantiza plenamente el derecho a la reparación de los damnificados por el obrar de sus funcionarios y empleados públicos? Si existe limitación al derecho de reparación ¿hay verdadero acceso a la justicia?
      • ¿Un régimen diferenciado (privado o público) de responsabilidades de los funcionarios afecta el principio constitucional de igualdad ante la ley? ¿existe inmunidad para funcionarios públicos?

 

Comentarios:

 “Una historia para reflexionar sobre la responsabilidad civil de los funcionarios públicos”.

 Paola Prado
Abogada y Docente de la Facultad de Derecho de la UBA.
Alumna del Posgrado en Administración de Justicia

La cuestión jurídica que aparece en esta obra de Saramago es la responsabilidad civil de los funcionarios y empleados públicos, en la proyección de un posible juzgamiento individual por los hechos propios cometidos con culpa. Se trata, entonces, de una responsabilidad personal, por hecho propio, que causa daño a terceros[1].

La doctrina sostiene que es necesario asegurar, a través de una normativa de fondo, aplicable en todo el país, un régimen de responsabilidad del Estado Nacional, Provincial y Municipal que garantice plenamente el derecho a la reparación de los damnificados por el obrar del Estado y de sus funcionarios y empleados públicos por sus “faltas de servicio”,  conforme los estándares de seguridad jurídica que hoy la sociedad demanda[2].

Nuestro ordenamiento jurídico contempla en forma específica el daño causado por los funcionarios públicos. Según el artículo 1112 del Código Civil “los hechos y las omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les están impuestas, son comprendidos en las disposiciones de este título”.

Ante el acto ilícito del funcionario público se abren dos acciones: 1) Una, contra el Estado. Una vez que indemniza a la víctima, el Estado tiene derecho a demandar al funcionario por repetición de lo pagado (art. 1123 del Código Civil), y 2) Otra, contra el funcionario personalmente, que la víctima puede optar por deducir simultánea o separadamente (art. 1122 del Código Civil).

Según la doctrina mayoritaria la responsabilidad por hechos u omisiones de los funcionarios que contempla el artículo 1112 se asienta en factores subjetivos de atribución ya que el artículo se encuentra dentro del título IX De las obligaciones que nacen de los hechos ilícitos que no son delitos”, que contiene al artículo 1109, que sienta el principio de atribución subjetiva de responsabilidad por culpa o negligencia (por dolo o culpa)[3].

Si bien el Anteproyecto de Código Civil 2012 (Comisión Redactora s/dec.191/2011) mantenía, en su esencia, la norma citada, el texto del proyecto enviado al Congreso de la Nación fue modificado, disponiéndose en el art. 1766 que la responsabilidad del funcionario y empleado público se regiría por las normas y principios del derecho administrativo nacional o local, según correspondiera.

Finalmente, el pasado mes de julio se dio sanción a la Ley 26.944[4] de “Responsabilidad del Estado”, que establece en el art. 9° que “La actividad o inactividad de los funcionarios y agentes públicos en el ejercicio de sus funciones por no cumplir sino de una manera irregular, incurriendo en culpa o dolo, las obligaciones legales que les están impuestas, los hace responsables de los daños que causen”. Entre sus aspectos jurídicos más relevantes puede destacarse que “las disposiciones del Código Civil no son aplicables a la responsabilidad del Estado de manera directa ni subsidiaria” (art. 1°). En ese sentido, y en cuanto a la responsabilidad personal de los funcionarios, disminuirá además la acción de regreso del Estado contra el funcionario, ya que la prescripción no será decenal sino trienal[5]. También se sostiene que ese nuevo plazo evitará ciertos problemas procesales como la dificultad para acumular en un mismo juicio la responsabilidad estatal y la personal del funcionario público. Así, se observa que hay una tendencia a la disminución de los plazos de prescripción, y a equiparar los plazos aplicables al funcionario y al Estado. Los doctrinarios señalan que, al modificar los plazos de prescripción vigentes en el Código Civil, la ley de responsabilidad del Estado obliga a realizar un análisis sobre las prescripciones particulares en curso. Al respecto la doctrina advierte que, sin perjuicio de lo expresado, se favorece la impunidad o, en otras palabras, la dificultad en el juzgamiento de los agentes públicos.

Por su parte, la postura doctrinaria opuesta, planteada por los administrativistas, y seguida por la jurisprudencia dominante, se orienta en nuestro país hacia el reconocimiento de la responsabilidad directa del Estado y del agente como solidario o al menos mancomunado; de modo que exista para el Estado derecho de repetición contra el funcionario. Dicha doctrina sostiene que el principio de legalidad de la actividad estatal no se hace efectivo si no se reconoce y cumple en los hechos esa responsabilidad personal del agente público.

Consecuentemente con ello, reiterados criterios jurisprudenciales vinculan la responsabilidad del Estado por actos ilícitos de los funcionarios públicos fuera del ámbito del artículo 1113 (en cuanto a la responsabilidad del principal por actos del dependiente), declarando que como el Estado no tiene capacidad psíquica o física autónoma, no es concebible jurídicamente un acto del Estado que no sea un acto del funcionario, y viceversa, “siendo requisitos de procedencia del débito resarcitorio frente a la víctima que el funcionario haya obrado con dolo o culpa, y que exista un nexo de causalidad adecuada entre ese obrar y el daño que fue necesario resarcir” (ver fallo del 112/6/91 de la Sala I de la Cámara de Apelaciones Civil y Comercial de la Ciudad de Santa Fe en el caso “Municipalidad de Rafaela c. Borio”, Zeus, t. 57-J-392”).

Si bien está clara la solución legal que se le daría al caso planteado por el autor, ello en tanto el empleado público del relato (don José) cometió actos ilícitos utilizando su condición pero en carácter personal y con conexión indirecta con el servicio público que presta en el Registro Civil, las opiniones doctrinarias son más diversas en los casos de hechos ilícitos o negligencias cometidas por los agentes públicos en el servicio, en cuyo caso la responsabilidad quedaría sujeta a normas locales de derecho público y sólo supletoriamente por el Código Civil[6]. Esta postura entiende que tal interpretación viola la garantía de igualdad ante la ley, facilitando y favoreciendo la irresponsabilidad de los funcionarios públicos. En consonancia con las características del sistema de juzgamiento de las conductas de los agentes públicos, y en cuanto al fenómeno de la responsabilidad del Estado, Gordillo se refiere a “la vieja utopía de la responsabilidad del funcionario[7].

Se sostiene que los funcionarios públicos son el principal artífice de las conductas estatales dañosas. Ello se ve reflejado en el relato de Saramago. El autor enumera distintos episodios sobre la comisión de actos de negligencia y falta de pericia en el obrar de diversos agentes públicos que causan daños generadores de responsabilidad. Si bien la solución legal que brinda la ley 26.944 se ampara en los principios del derecho público, parte de la doctrina sostiene que corresponde la aplicación de las normas del Código Civil y rechaza de plano una categoría de “dañadores privilegiados”. En ese sentido, sostienen que cuando hay damnificados particulares el funcionario o empleado debe responder a tenor de las reglas y principios del Código Civil, de manera concurrente con la Administración Pública[8]. Gordillo sostiene que no debe abandonarse la responsabilidad personal de los funcionarios públicos atendiendo a la finalidad de preservación social, para evitar comprometer el patrimonio colectivo que impacta en el manejo de los limitados fondos públicos.

Conclusión:

El relato de Saramago, en los aspectos aquí destacados permite, cuanto menos, concluir que la responsabilidad del Estado debe considerarse conjuntamente con la de los funcionarios públicos. La función que éstos asumen impacta de modo directo en el tráfico jurídico, es prueba de actos y hechos que producen adquisición, transmisión, declaración, modificación o extinción de derechos y obligaciones.

Si el director del colegio o los padres de la mujer desconocida reclamaran en sede civil una reparación patrimonial por los daños que se les ocasionó, ¿tendrían éxito demandando al empleado, al funcionario y al Estado? Ello plantea la dificultad del juzgamiento personal de los funcionarios públicos y la posibilidad cierta de que respondan con su patrimonio por los daños causados a los particulares. Según el art. 1112 del Código Civil tanto el hecho como la omisión son causa suficiente para originar una responsabilidad del funcionario público, señalado por la doctrina como un caso especial de responsabilidad cuasidelictual. En ese sentido, debe señalarse que el criterio para juzgar la omisión de un agente no es el del art. 1074 CC (como obligación legal de hacerlo), sino el del art. 1112 CC: cumplir regularmente la función. La responsabilidad del agente público es como mínimo una responsabilidad profesional, con estándares más altos de exigencia normativa. Así se ha sostenido que “la responsabilidad del Estado es indistinta, y no subsidiaria, de la del funcionario ya que, es el Estado quien debe procurar hacer efectiva la responsabilidad de aquel y no hacer cargar al damnificado con el peso de tal deber”[9]. La decisión de demandar a uno u otro es una cuestión patrimonial disponible y/o renunciable, que debe ser respetada. Debe señalarse que, por su parte, se ha argumentado que la falta de servicio por omisión de funcionario público se genera por la irregular ejecución de las obligaciones legales impuestas[10].

La obra, en definitiva, nos lleva a reflexionar, al menos, sobre dos aspectos de la responsabilidad civil del funcionario público: la existencia de certeza, o no, conforme los parámetros constitucionales y legales, de la posibilidad del resarcimiento cierto y efectivo de los damnificados, por indemnización del daño causado, y la sanción de los agentes públicos responsables por culpa sobre hechos propios, a fin de evitar la repetición del daño.

 

Material bibliográfico legal, jurisprudencial y de doctrina:

Alterini, Atilio A., Ameal, Oscar J., López Cabana, Roberto M., “Derecho de Obligaciones Civiles y Comerciales”, Segunda Edición Actualizada, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2001 (p. 771).

Biglieri, Alberto, “Tensión entre la Reforma del Código y la ley de responsabilidad del Estado proyectada”, LL, 9/5/2014, p. 1.

Calvo Costa, Carlos A., “La nueva responsabilidad civil en el Proyecto de Código: un paso hacia delante y un interrogante”. LL, RCyS 2013 –VI, tapa.

Gordillo, Agustín, “Tratado de Derecho Administrativo”, Fundación de Derecho Administrativo, 10° ed., Buenos Aires, 2009 (tomos 1 y 2). 

Ibarlucía, Emilio A., “Responsabilidad del Estado y de los funcionarios públicos ¿Código Civil o Ley Provincial?”, LL 7/7/2014, p. 1.

Linares, Juan F., “En torno a la llamada responsabilidad civil del funcionario público”, LL 153, 601. D. Const., Doctr. Esenciales, T II, 91.

Llambías, Jorge J., “Tratado de Derecho Civil – Obligaciones”, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2012.

Marcellino, Leonardo, “La responsabilidad patrimonial del agente público”, LL RCyS 2013-XI, 45.

Mosset Iturraspe, Jorge, “Responsabilidad por daños”, t. X, Responsabilidad del Estado, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 2004, p. 157.

Mosset Iturraspe, Jorge, “Un fallo convincente en tema de responsabilidad de los funcionarios públicos”, LLC 2007 (mayo), 361.

Pizarro, Ramón D., “Responsabilidad del Estado y del funcionario público”, Editorial Astrea, Buenos Aires, 2013.

Pizarro, Ramón D., “La responsabilidad del Estado y de los empleados y funcionarios públicos en el Anteproyecto y en el Proyecto de Código Civil de 2012”, La Ley 16/9/2013, p. 1.

Proyecto de Reforma de Código Civil y Comercial elaborado por la Comisión de Reformas designada por Decreto 191/2011 – Año 2012.

Sabene, Sebastián E., “Responsabilidad civil y fe pública judicial en un interesante caso resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación”, LL RCyS 2012-X, 41.


[1] SCJProvBs.As., “Desio, Adolfo y otros c. Pcia. de Bs. As.” del 20/5/1986. LL 1986-E, 416. DJBA 131, 73.

[2] Pizarro, Ramón D., “La responsabilidad del Estado y de los empleaos y funcionarios públicos en el Anteproyecto y en el Proyecto de Código Civil de 2012”, LL 16/9/2013, p. 1.

[3] Santiago, Alfonso (h), “La responsabilidad judicial y sus dimensiones”, t. 2. Otras dimensiones. Editorial Ábaco. Buenos Aires, 2006.

[4] Ley 26.944, del 2/7/2014, promulgada de hecho el 7/8/2014. B.O. 8/8/2014, N° 32.943, p. 1.

[5] López Herrera, Edgardo S., “La prescripción liberatoria en la reciente ley de responsabilidad del Estado”, LL 11/8/2014, p. 1.

[6] Cassagne, Juan C., “Responsabilidad del Estado y de los funcionarios y empleados públicos en el Código Civil y Comercial proyectado”, LL, 2012-E, 1202.

[7] Gordillo, Agustín, “Tratado de Derecho Administrativo”, Fundación de Derecho Administrativo, t. 2, La defensa del usuario y del administrado, 8° ed., Buenos Aires, 2006, XX-2, 1.2.

[8] Ghersi, Carlos, “Resp. del Estado y de los funcionarios públicos en el Proyecto de Código”, LL, 2013-A, 532.

[9] Voto en disidencia de la jueza Pérez Pardo en el caso “Pina, Rolando c. Cavallo, Domingo”, del 25/4/2008, CNACivil, Sala L. RCyS 2008, 868.

[10] Causa 12.579/1999, “Carballo de Pochat, Violeta S. c/ ANSeS s/daños y perjuicios”, del 8/5/2007, Sala III, CCAF.